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Questionamentos sobre a PEC no 65/2012: retrocessos no licenciamento ambiental?

Questionamentos sobre a PEC no 65/2012: retrocessos no licenciamento ambiental?

Recentemente, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 65, de 2012, que acrescenta o § 7º ao art. 225 da Constituição, para assegurar a continuidade de obra pública após a concessão da licença ambiental, foi aprovada pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal, e encaminhada à deliberação do Plenário desta Casa.

Aos 27 de abril de 2016, data da deliberação na CCJ, a PEC nº 65, de 2012, tornou-se objeto de inúmeras críticas e ganhou repercussão nacional.

Iremos, neste breve artigo, esclarecer o conteúdo desta proposição e apontar os fundamentos jurídicos para as críticas realizadas. Nosso objetivo também é o de responder a questões de engenheiros ambientais sobre a PEC, seus vícios de constitucionalidade, tramitação e consequências, caso seja aprovada.

Inicialmente,  é preciso esclarecer que, apesar de a ementa da PEC 65/2012 informar que “acrescenta o § 7º ao art. 225 da Constituição, para assegurar a continuidade de obra pública após a concessão da licença ambiental”, a redação de seu conteúdo é controverso à ementa, ao pretender incluir o dispositivo constitucional:, cuja redação é a seguinte: A apresentação do estudo prévio de impacto ambiental importa autorização para a execução da obra, que não poderá ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razões a não ser em face de fato superveniente.”

Portanto, a proposta pretende assegurar a execução da obra mediante a apresentação do estudo prévio de impacto ambiental. Tal determinação colide frontalmente com o disposto no caput e no inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal (CF), eis que se estabelece como condição para a execução da obra pretendida a mera apresentação do estudo prévio de impacto ambiental (EIA), prescindido de qualquer apreciação pelos órgãos competentes.

Como é sabido, p art. 225 da CF institui, no caput, o direito a todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida. Tal direito, embora não inserido no rol do art. 5º da CF, tem sido consagrado como direito fundamental pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

A CF determina, no inciso IV do § 1º art. 225, que o EIA será exigido para obras ou atividades causadoras de significativa degradação do meio ambiente. O estudo prévio de impacto ambiental, por sua vez, não se confunde com o licenciamento, pois é considerado um dos instrumentos de avaliação de impacto ambiental que podem ser exigidos no processo do licenciamento ambiental.

A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que criou a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), estabeleceu como instrumentos desta política a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (incisos III e IV do seu art. 9o). Tanto o EIA, como um dos instrumentos de avaliação de impacto ambiental, quanto o licenciamento, foram regulamentados por Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); as Resoluções Conama nos 1, de 23 de janeiro de 1986, e 237, de 19 de dezembro de 1997, respectivamente. Ademais, o art. 10 da PNMA, condiciona a execução da obra à concessão de licença ambiental.

O EIA, por sua vez, é um dos instrumentos de avaliação ambiental, submetido à análise do órgão ambiental, exigido no licenciamento de atividades com significativo potencial poluidor. Dado seu caráter preventivo, deve ser elaborado antes do licenciamento da obra ou atividade, de modo a subsidiar e orientar os gestores públicos na tomada de decisão, conforme determinam os incisos I e II do art. 10 da Resolução Conama no 237, de 1997. Esse estudo objetiva antever não só os riscos e os impactos ambientais negativos a serem prevenidos, corrigidos ou minimizados, como também apresentar alternativas locacionais e tecnológicas ao empreendimento, ou, no limite – no caso de altos custos sociais e ambientais envolvidos – recomendar a sua não realização.

Vale dizer que a elaboração do EIA pelo interessado não é garantia de que a obra ou atividade poderá ser instalada ou iniciada, e nem poderia ser diferente, dado o caráter preventivo do instrumento. E, no caso de deferimento da implantação do projeto, ou seja, da concessão da licença, deve ser assegurada a adoção das medidas e das condicionantes determinadas pelo órgão licenciador para a necessária salvaguarda ambiental.

Posto isso, a PEC ora analisada é, de fato, uma aberração jurídica na medida em que não há como admitir condicionar a autorização para a execução da obra pretendida à mera apresentação de um estudo prévio de impacto ambiental. Tal proposta colide tanto com o disposto no caput e no inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, quanto com as normas infraconstitucionais que disciplinam o EIA e o licenciamento ambiental. Se acatada, significará o desmonte da legislação que regra o licenciamento ambiental de obras ou atividades que possam causar significativa degradação ambiental e, por consequência, porá em risco o direito intergeracional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida e mandamento constitucional. Outra consequência de aprovação é, certamente, a judicialização.

Além disso, a proposição tende a abolir o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, eis que fere os princípios da prevenção e da precaução, por não exigir o devido licenciamento ambiental dos empreendimentos potencialmente poluidores.

Ainda, importante ressaltar que o Poder Público foi investido em poderes-deveres pelo legislador constituinte, devendo atuar na proteção ao meio ambiente (art. 23, VI e VII, da CF). Tais dispositivos foram regulamentados pela Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Quando se define que uma simples apresentação de estudo prévio de impacto ambiental autoriza a execução da obra, prescindindo de aprovação pelas instâncias estatais competentes, nega-se tudo o mais que a Constituição dispõe sobre a atuação da Administração e jogam-se por terra todas as suas competências na matéria.

Em face de tais considerações, a proposição, nos termos como se encontra redigida, incorre em inconstitucionalidade material, por ofensa ao direito fundamental da cidadania a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Além dos vícios de constitucionalidade apontados, alguns questionamentos realizadas embasam-se na contradição em sua redação. De fato, possui ementa com conteúdo distinto do dispositivo que se pretende acrescentar, não sendo esta uma interpretação equivocada do relator, mas um equívoco da proposição.

Da ementa extrai-se que o acréscimo do § 7º ao art. 225 visa assegurar a continuidade de obra pública após a concessão da licença ambiental.  Ocorre que o conteúdo do dispositivo contradiz a emenda, eis que condiciona o prosseguimento de qualquer obra à apresentação do EIA.

Não obstante, a parte final do parágrafo: “[a obra] não poderá ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razões a não ser em face de fato superveniente” revela imprecisão.

Por fim, impedir o questionamento de vícios ou falhas no licenciamento ambiental ou na apresentação do estudo de impacto ambiental, por medidas administrativas e judiciais, fere o direito constitucional ao acesso à justiça e as atribuições constitucionais dos órgãos, como Ministério Público, de ajuizarem ações civis públicas para a proteção de um direito difuso da sociedade.

Apontados as aspectos jurídicos, cabe ainda assinalar que já houve requerimento do Senador Temário Mota para reexame da matéria pela CCJ, a fim de que não seja deliberada em Plenário. Tal requerimento justifica-se pela necessidade de realização de audiências públicas para discutir o mérito da proposição, mas ainda não foi analisado.

Em que pese estarmos longe de uma análise final pelo Congresso – a PEC deve ser aprovada em Plenário, após será remetida à Câmara dos Deputados – a sociedade deve ficar alerta e se mobilizar no intuito de apontar as falhas desta proposição, os retrocessos dos quais dela advirão e os seus contrassensos. As primeiras inquietações e críticas parecem já ter surtido efeito.

Karin Kässmayer – Advogada, doutora em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Paraná e atual Consultora Legislativa do Senado Federal.

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